La reforma tributaria marcha lenta por su alta complejidad

A fines de 2024, cuando Javier Milei derogó el controvertido impuesto PAIS -creado por el kirchnerismo cinco años antes-, anunció que el Gobierno trabajaba en una “reforma impositiva estructural” destinada a eliminar los tributos más distorsivos para la actividad económica -entre ellos, las retenciones a las exportaciones agrícolas –, que provocó una expectativa tan favorable como generalizada.

En su mensaje oficial, el Presidente afirmó que el objetivo sería reducir a sólo 6 el número de impuestos nacionales que concentran la mayor parte de la recaudación y “devolver a las provincias la autonomía impositiva que nunca debieron haber perdido, a fin de generar una verdadera competencia fiscal para ver quién atrae más inversiones”.

A diferencia de otros anuncios rimbombantes, Milei se abstuvo prudentemente de fijar plazos. No es para menos si se considera la alta complejidad que implica la reforma con el sistema de federalismo fiscal de la Argentina, donde este año rigen 150 impuestos y tasas de los cuales 27 son nacionales; 40 provinciales y 83 municipales, como detalla el vademécum anual 2026 elaborado por el Instituto Argentino de Análisis Fiscal (Iaraf) con sede en Córdoba.

Sin embargo, en el nivel nacional se avanzó desde entonces con una gradual pero no menos significativa reducción de la presión tributaria efectiva (PTE). Según un reciente informe del Iaraf, bajó de 22,6% del PBI en 2023 a 21,5% en 2025. Y para 2026 proyecta un nivel de 20,8% que, además de mostrar un descenso de 1,8% del PBI en tres años, resultaría el más bajo desde 2006.

En otras palabras, comenzó a revertirse la empinada curva de presión tributaria que en 1993 equivalía al 17,9% del PBI y escaló al récord histórico de 26,1% en 2015, último año de mandato de Cristina Kirchner. De hecho, en esa época el aumento y proliferación de impuestos nacionales, provinciales y municipales fue producto del explosivo crecimiento del gasto público burocrático en casi todas las jurisdicciones.

Nadin Argañaraz, presidente del Iaraf, explica ahora que la disminución de la presión tributaria nacional se reflejó básicamente en los impuestos al comercio exterior. Además de la eliminación del impuesto PAIS (que consagró una brecha cambiaria de 30% y encareció el dólar), se redujo la incidencia de los derechos de exportación (con bajas temporarias o parciales); de importación y tasa de estadística. El especialista calcula que la presión tributaria efectiva de estos gravámenes disminuiría de 2,29% del PBI en 2023, a 1,34% este año.

En 2025, cuando regían 155 tributos, fueron derogados cinco impuestos internos: a la compra de automotores, embarcaciones de recreo, seguros, objetos suntuarios y servicios de telefonía, todos ellos de jurisdicción nacional.

Replantear estrategias

Paralelamente, otro trabajo publicado hace un mes por Osvaldo Giordano, presidente del Instituto de Estudios de la Fundación Mediterránea (Ieral), estima que llevará más de una década eliminar los impuestos distorsivos sin poner en riesgo el equilibrio fiscal. Su argumento se basa en que suprimir los impuestos que más afectan la competitividad es una condición necesaria para sostener el crecimiento; pero si la única estrategia fuera esperar que la economía crezca y genere el espacio fiscal para bajar la carga tributaria, los plazos podrían extenderse mucho más de lo deseable.

“Aun suponiendo un crecimiento real sostenido de 3,3% anual –agrega- que la Argentina nunca logró en su historia reciente, entre otras razones porque los impuestos distorsivos lo impiden, la Nación necesitaría 11 años para eliminar las retenciones y el impuesto al cheque. Y en las principales provincias, el plazo oscilaría entre 14 y casi 20 años para remover Ingresos Brutos y Sellos”.

A juicio del economista, ex ministro de Finanzas de Córdoba y el director ejecutivo de la Anses entre fines de 2023 y comienzos de 2024, aunque la austeridad fiscal resulta indispensable, no alcanza por sí sola. Tras el fuerte ajuste realizado, el margen para nuevas reducciones significativas es limitado, ya que existen componentes del gasto, como el previsional, que seguirán presionando sobre las cuentas públicas nacionales y provinciales.

“A la austeridad en la administración del gasto hay que sumarle audacia y creatividad en la reforma tributaria. Si se mejora la recaudación de los buenos impuestos, se puede avanzar mucho más rápido en la eliminación de los malos impuestos”, afirma.

Giordano considera una aberración que, en los impuestos que gravan las ventas, el contribuyente esté obligado a pagar tres tributos por un mismo hecho imponible: IVA, Ingresos Brutos y tasa municipal. Y, como alternativa para acelerar el ordenamiento tributario, insiste en avanzar hacia un esquema tipo “Súper IVA”, que permitiría recaudar lo mismo con un impuesto más neutral, transparente y fácil de controlar.

“Un IVA bien diseñado ayuda a reducir la evasión, simplificar la administración y evitar daños sobre la competitividad. Bajo la misma lógica, se podrían eliminar rápidamente los derechos de exportación sin pérdidas de ingresos si se cobraran mejor los impuestos a las Ganancias y Bienes Personales”, agrega.

También sostiene que el IVA tiene varias ventajas sobre Ingresos Brutos (IIBB): es transparente, no se acumula en la cadena productiva, no castiga las exportaciones y resulta mucho más fácil de controlar para evitar la evasión fiscal. Como se aplica sólo al valor agregado en cada etapa, permite descontar lo ya pagado y generar incentivos automáticos para declarar pagos. En cambio, IIBB - que es la base de recaudación de las provincias- se acumula sobre el precio bruto de cada venta previa, encarece artificialmente el producto final y resta competitividad exportable ya que es un costo oculto dentro de la cadena.

Si bien 94% de la recaudación impositiva consolidada se concentra en una docena de tributos, el economista descree en la eficacia de una baja paulatina de alícuotas. Opina que 5 de ellos (Impuesto a los Créditos y Débitos Bancarios y retenciones en el nivel nacional; IIBB y Sellos en el nivel provincial y tasas municipales por inspección de Seguridad e Higiene) generan ingresos equivalentes a casi 8 puntos del PBI y no serviría de mucho reducirlas un poco. Además, si se eliminan o reducen impuestos, deberán contar con la adhesión legal de provincias y municipios.

A su juicio, un esquema similar al Super IVA de Brasil con una alícuota de 27/27,5% permitiría sentarse con gobernadores e intendentes para compensar la eliminación del IIBB y una serie de tasas a las ventas. “Más que una ley de coparticipación, se necesitaría un acuerdo amplio con una mayoría de provincias, en un escenario políticamente más favorable que hace 20 años”, concluye.

Deudas y sobrecostos fiscales

El tributarista César Litvin (CEO del Estudio Lisicki, Litvin & Abelovich) explica que el podio de los impuestos más distorsivos es encabezado por IIBB (que recauda 4% del PBI), seguido por el ICDB (mal llamado “impuesto al cheque”, con 1,6%) y derechos de exportación (poco menos de 1% en 2026, frente al apogeo de 3% en 2008). Y como “metástasis” de IIBB agrega múltiples tasas municipales sin contraprestaciones, que resultan un tributo encubierto.

También cuestiona que miles de empresas sean acreedoras involuntarias de los fiscos provinciales por la acumulación de gigantescos saldos a favor en el IIBB, al que califica como un impuesto sin equivalentes en el mundo desarrollado. Y agrega que, cuando las empresas intentan recuperar fondos que les pertenecen, ingresan en un verdadero laberinto burocrático diseñado para desalentar cualquier reclamo. En cambio, destaca los menores costos incluidos en la reforma laboral para nuevas contrataciones de personas sin trabajo en los seis meses previos, que reducen los aportes jubilatorios de 18 y 20.4% a 5%, más 6% para obras sociales, con 48 meses de vigencia.

La vigencia y superposición de impuestos distorsivos en el nivel nacional, provincial y municipal también tiene impacto en la actividad bancaria y financiera, al encarecer el costo del crédito y frenar su crecimiento para estimular la actividad económica.

A tal punto que aún tiene vigencia un informe encargado en 2022 a la Fundación Mediterránea por la Asociación de Bancos Argentinos (Adeba). Entre los impuestos que siguen afectando a los usuarios financieros se destacan el ICDB; retenciones de IVA y a cuenta de Ganancias; IIBB por operaciones de créditos, servicios prestados y operaciones de liquidez con el BCRA; tasas municipales por sucursales y cajeros automáticos. La consecuencia es que, en la composición del costo financiero total de préstamos personales, la carga tributaria puede equiparar o superar una tasa de 50% anual.

Por Néstor O. Scibona

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