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El multilateralismo está hoy en apuros
Quienes estudian las instituciones internacionales identifican una correlación positiva entre el desarrollo de la globalización y la evolución de la organización internacional. El crecimiento de las redes de interdependencia económica, social, ambiental y de seguridad generó incentivos para establecer regímenes internacionales cada vez más amplios en su alcance y más complejos en sus reglas. El resultado fue la consolidación de un núcleo de países occidentales que desarrollaron arreglos de seguridad colectiva y apertura económica en un mundo cada vez más legalizado.
Este contrato global, aunque frágil e incompleto, fue posible gracias a otro contrato doméstico que aceptó la apertura económica a cambio de políticas de inclusión y bienestar. El precio a pagar por una economía cada vez más abierta fue una amplia red de seguridad social que protegiera a quienes corrían el riesgo de quedar fuera del sistema. El llamado orden liberal internacional, de este modo, se sostuvo en un orden social doméstico que mitigó sus externalidades negativas. Y el centro de este orden fue la sociedad global occidental, impulsada fundamentalmente por Estados Unidos y Europa pero imbricada en una red cada vez más sofisticada de agentes (gobiernos, empresas y sociedad civil) y normas públicas y privadas.
El fin de la Guerra Fría y el ascenso del neoliberalismo comenzaron a dañar este contrato. El estado de Bienestar comenzó a ceder y el capitalismo se fue adueñando de la globalización. Las preferencias económicas de las elites transnacionales fueron el principal motor detrás de la globalización y el Estado fue perdiendo capacidad para regular. Las crisis financieras no tardaron en llegar. El incremento de la desigualdad, tampoco. Esta ruptura del contrato entre apertura y protección se dio, a su vez, en el contexto de un desplazamiento de la riqueza y el poder hacia otras regiones del planeta más allá del norte global. No son buenas noticias para las organizaciones internacionales. Aunque la globalización seguirá su curso, en los próximos años habrá dos poderosos inhibidores de la cooperación multilateral: el populismo y el cambio de poder mundial.
Si nos subimos "a hombros de gigantes" para ver lo que sucede, Karl Polanyi y Susan Strange nos ofrecen claves de interpretación. En 1944, Polanyi desarrolló en La gran transformación un poderoso argumento: señaló que las dificultades de las instituciones políticas para enfrentar los efectos disruptivos de la globalización del siglo XIX facilitaron el desarrollo de las dos ideologías más provocadoras del siglo XX, el comunismo y el fascismo. Siguiendo su razonamiento, la incapacidad de Occidente de contener los efectos negativos de la apertura desembocó en variaciones populistas, por izquierda y por derecha, en torno a una meta: más soberanía y menos instituciones internacionales.
Si el desafío en la política exterior de toda democracia consiste en hacer que los incentivos electorales coincidan con los intereses de largo plazo del país, el multilateralismo lleva las de perder en gobiernos populistas. En este sentido, la principal amenaza al orden liberal internacional probablemente no venga del conflicto entre Estados sino entre elites y sociedades cada vez más desconectadas entre sí. En este contexto, las responsabilidades internacionales cederán ante las responsabilidades nacionales. Cuarenta años después de Polanyi, Susan Strange examinó en Estados y mercados la economía política internacional para argumentar que esta se organiza en torno a cuatro estructuras de poder: la seguridad, la producción, las finanzas y el conocimiento. El dominio de Occidente en la era moderna, afirmó Strange, se basó precisamente en que tuvo el poder en las cuatro estructuras. A partir de 1945, la hegemonía de Estados Unidos se basó en concentrar el poder en estos cuatro sectores. Y las organizaciones internacionales evolucionaron fundamentalmente a partir del predominio de Occidente en general y de Estados Unidos en particular. Hoy, una Strange renacida vería claramente otra situación.
El Reino Unido y Estados Unidos, los dos motores de la globalización en el siglo XIX y el XX, respectivamente, se han retraído. China está planteando un desafío al poder de Estados Unidos en los sectores de la producción, las finanzas y el conocimiento. En dominios que aún no están bajo reglas internacionales, como la inteligencia artificial, la biotecnología y el ciberespacio, la competencia entre China y Estados Unidos solo está comenzando. La actual disputa por nuevas reglas comerciales entre Washington y Pekín esconde una disputa más profunda por el ascenso de China y el temor que está generando en las elites de Estados Unidos. Disputa que a su vez se asienta sobre distintos valores e instituciones domésticas a un lado y otro del planeta.
Cómo evolucionará esta dinámica no lo sabemos. El orden liberal internacional pudo prosperar porque se asentó sobre un núcleo duro de países que compartían instituciones domésticas y una forma de organizar la cooperación internacional. Un Occidente en retirada y un mundo más plural presentan un desafío de proporciones a un mundo que está condenado a ofrecer soluciones colectivas. En este escenario, el multilateralismo, global o regional, de grandes o de pequeños números, será fundamental para sostener el diálogo y la concertación en una sociedad internacional cada vez más fragmentada, más heterogénea pero más interdependiente.
